作者：王红军 李婧 苏佳

——对开发区经营性国有资产监管的思考

党的十八届三中全会审议通过的《1066vip威尼斯下载》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”在我国经济改革进程中，“开发区”一直担负着支撑区域经济发展的“试验田”和“排头兵”的作用。开发区国有企业根植于所在开发区这个土壤，生存发展离不了开发区的政策扶持和任务赋能；同时，开发区国有企业既要按照开发区意图完成产业培育与孵化引导，也要分担财政投入压力完成投资、融资任务，有的还担负公共服务职能。

2018年，中共中央组织部印发《1066vip威尼斯下载》（中组发〔2013〕18号），地方各级组织部门相继出台措施规定，逐步解决了开发区党政干部同时兼职（任职）开发区企业的问题，为开发区企业成为相对独立的市场主体奠定了坚实的组织基础。但开发区企业成因复杂，早期设立时多数以土地、政府固定资产价值作为注册资本，通过开展投、融、建、管活动，解决财政收入不能支持区域建设发展的矛盾问题。伴随着国资国企深度改革，开发区企业围绕区域核心产业，逐步开辟管理、服务、参与三位一体的新发展路径。但鉴于开发区职能使命的特殊性及与所属国有企业密不可分、相互依存的关系，造成开发区企业一直由管委会履行出资人职责，难以成为独立的市场主体、无法落实政企分开、政资分开的改革精神。

（一）法律法规对企业国有资产监管的制度设计

《1066vip威尼斯下载》规定：国有独资公司指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司；国有独资企业章程由国有资产监督管理机构制定（或批准）；国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。这是2003年党的十六届三中全会通过《1066vip威尼斯下载》，明确了政企分开、政资分开，政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离的国有资产管理体制改革的基本原则后，以法律的形式明确了国有资产监管机构的法律地位。

2008年十一届全国人大通过的《1066vip威尼斯下载》规定：企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。国有资产属于国家所有即全民所有。国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构（或政策指定的机构），根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

2019年修订的《1066vip威尼斯下载》（国务院令第709号）规定：国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。

有关法律和国资监管条例说明，政府设立的国资监管机构（或指定的机构），是根据本级政府授权，履行本级政府企业国有资产出资人职责的合法机构，依法对国有企业履行基于出资人权益的全部监管职责。

（二）中共中央和国务院全面深化国有企业改革精神

2013年《1066vip威尼斯下载》规定：推动国有企业完善1066vip威尼斯下载企业制度,国有企业属于全民所有，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。

2015年《1066vip威尼斯下载》提出：要“完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的1066vip威尼斯下载企业制度”，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。

2015年《1066vip威尼斯下载》提出：实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，依法理顺政府与国有企业的出资人关系。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开。

2018年5月中央全面深化改革委员会第二次会议通过了《1066vip威尼斯下载》，明确了推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管的“路线图”和“时间表”。

中共中央、国务院印发的文件说明，“政企分开、政资分开”是党的十八确立的国资国企改革思想，将党政机关、事业单位所属企业国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系是贯彻落实政企分开、政资分开，所有权与出资权分离改革精神的必然要求。

（三）行业部门顺应改革趋势新出台的监管政策

2020年《1066vip威尼斯下载》（国务院〔2020〕729号）规定：县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动，不作为一级预算，其收支纳入本级预算。该条例否定了以往开发区作为一级财政预算单位的做法，要求开发区财政重新理顺与本级政府的财政预算关系。

2021年《1066vip威尼斯下载》（财综〔2021〕19号）规定：将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收，将打破原有开发区拥有本区域国有土地使用权出让收入自行征收和使用的现状。

2021年《1066vip威尼斯下载》（银保监发〔2021〕15号）提出，银行保险机构要严格执行地方政府融资相关政策要求，打消财政兜底幻觉。该指导意见是落实中央国务院防范控制债务风险战略部署的实际举措，也是地方国有企业（平台公司）改革的组合拳。

以上行业监管部门出台的文件说明，在政策推动的新形势下，地方国有企业要逐步剥离政府融资功能，推动市场化经营和自负盈亏，倒逼开发区管理企业落实“政企分开、政资分开”要求，理顺出资人关系，确立市场主体地位，控制政府隐性债务新增，防止系统性金融风险发生。

开发区企业国有资产和国有企业因开发区的特殊属性有鲜明的时代特点：其既要按照开发区发展意图完成产业培育与孵化引导，带动引领周边区域发展；也要分担财政投入压力完成投资、融资任务，有的还担负公共服务职能。对开发区企业国有资产进行有效监管，伴随经济体制改革是动态优化调整、不断改革的，是问题倒逼、不断优化的。当前，按照《1066vip威尼斯下载》（中办发〔2020〕30号）最新改革精神，开发区国有企业监管的的显性矛盾更加突显。

一是不符合国有资产监管制度设计。开发区管委会是政府派出机构，不是一级人民政府，即使设立人大联络处的开发区，人大也难以跳过政府对开发区经营性国有资产管理情况直接监督；由开发区管委会或其财政国资部门履行出资人职责与经营性国有资产集中统一监管、政府公共管理职能与国有企业出资人职能分开的改革精神有悖。经济发展，既要遵守经济运行的规律，也要符合法治的一般精神和基本的政治制度，开发区管委会履行国有企业出资人的合法性、合规性与人大监督制度和相关法律规定存有矛盾。

二是不符合全面深化改革精神。政企分开、政资分开，所有权与经营权分离，建立健全1066vip威尼斯下载企业制度”是新时代国有企业顺应经济体制改革要求；对经营性国有资产实施集中统一监管，由政府授权的国资监管机构按照“管资本布局、管资本运作、管资本回报和管资本安全”的要求履行监管职责，是促进企业高质量发展的改革实践。过去，开发区管委会作为其举办企业的出资人并对企业实施监管，虽然符合《1066vip威尼斯下载》规定，但与中共中央全面深化国有企业改革重大决策有矛盾，国有资产监管是经济体制改革进程中的动态课题，必须立足新时代、顺应新要求，企业才能实现高质量发展。

三是不符合防范金融风险政策要求。从2014年国发43号文《1066vip威尼斯下载》的出台，到2021年银保监15号文《1066vip威尼斯下载》的落地，国家在债务管控和金融风险防范方面的监管越来越深入和具体，要求剥离平台公司政府融资职能，禁止财政为平台公司进行信用背书。开发区管委会作为企业的出资人，阻碍国有企业成为真正的市场主体，企业的债务危机穿透就是开发区的债务风险。根据WIND和东方金城整理信息显示，2020年末平台公司有息债务增速达16.53%，增速连续3年持续攀升；北方某城市开发区企业平均资产负债率超过75%、企业融资困难，不仅支撑区域经济发展的能力削弱，而且有将债务风险向政府传导的风险。

2019年，国务院国资委强调建立“大格局、一盘棋”的监管理念，深层次原因是应对经济增速放缓和高质量发展两个挑战，对经营性国有资产管理供给侧进行结构化改革，解决资产分散、多头管理、难以协同的问题，进一步为国有企业完成新的赋能，以求更好地发挥国有经济对经济社会发展的“顶梁柱”作用。聚焦到开发区的经营性国有资产，大多配置给多个国有企业，造成资产分散难以协同，而且同质化公司竞争有限的资源，企业投融资能力有限、发展空间受限，难以满足经济高质量发展的要求。无论从合法合规层面还是从高质量发展方面，开发区企业国有资产的监管问题都需要1066vip威尼斯下载面对和解决。

（一）区政合一模式

区政合一模式是对行政区重社会管理职能、开发区重经济发展职能，两方虽有协同但独立发展的矛盾提出的解决方案。这种模式是地方党委政府主导推动经济体制改革的成果，是开发区本身经过40多年高速发展之后，谋求与行政区协同高质量发展的改革实践。在同级行政区体系内，社会事务由相关政府组成部门履行，推动经济发展的任务交由开发区主导，开发区可享受上提一级经济事务权限，企业由区级国资监管机构履行出资人职责并实施监管。

公开资料显示，浦东新区、广州开发区、武汉经开区、杭州高新区、青岛西海岸开发区等均相应行政区实现区政合一。该模式是借助政府推动开发区体制机制的改革，在解决行政区与开发区在经济发展动力、资源协同能力、产业布局优化以及体制机制等宏观矛盾问题的同时，进一步厘清开发区国有企业出资人及监管的微观矛盾，确立监管逻辑和权责边界，促进企业高质量发展，推动社会治理和区域协同发展。

（二）委托监管模式

委托监管模式是在统一监管改革推进过程中形成的国资监管机构监管与委托开发区监管模式相结合管理模式，由国资监管机构履行基于出资人职责的基础管理，并协议委托开发区对企业进行日常管理。这种模式是国资监管机构推动的温和改革。

公开资料显示，2019年，北方某省会城市对开发区国有企业由市国资委采取委托监管方式实施监管后，在建立1066vip威尼斯下载企业制度、强身健体、控制资产负债率等方面取得了一定成效，但由于开发区企业情况特殊，有的涉及复杂的债权债务，理顺出资关系困难，委托监管的效能受到一定影响。

从实践情况看，对委托监管的执行还有优化的空间，可尝试将开发区国资监管机构作为本级政府国资监管机构的派出机构，由开发区国资监管机构作为企业国有资产出资人，履行监管责任。该模式是国资监管机构从监管业务层面推进的改革尝试，既符合政企分开、政资分开的改革精神，理顺开发区企业出资人关系，也尊重开发区对所属企业现行管理模式，积极稳妥地推进对开发区经营性国有资产监管和企业发展同步转型。

（三）市场化解决模式

党的十八届三中全会后的新一轮地方国资国企改革，从政府层面目的是有效统筹多渠道资金，提升国有企业投融资能力，持续服务城市建设运营；从企业层面，需要明确新的发展方向和职能定位，实现市场化、实体化、规范化转型，优化管理体系。基于以上维度，开发区企业作为参与区域经济发展最活跃的市场主体，顺应政策、市场等客观环境变化对企业的影响，用市场化方式解决监督和发展的问题。

首先，可以考虑由政府国资监管机构履行开发区企业国有资产出资人职责，实现政企分开、政资分开，并对开发区职能进一步梳理，让其回归政府公共管理职责；其次，开发区与原所属企业之间参照ABO协议处置开发区公共资源配置与企业市场化发展的矛盾，通过特许经营授权调解两者之间密不可分、相互依存的特殊关系。然后，着眼区域经济发展需求，由已经完成转型的地方国有企业通过参股、控股等方式，市场化参与开发区企业重组，重组转型后的企业成为专司经济事务的“流动开发区”。该模式属于开发区企业应对新的预算、税收以及投融资政策，倒逼产生的市场化改革行为，在理顺出资和监管关系的同时，对企业化顺应经济改革趋势，有效化解金融风险，更好地服务区域经济高质量发展有较强的积极意义。